노점상 해결방법은 무엇인가?.
2008. 3. 18. 08:46ㆍ세상 사는 이야기
지난 3월 13일 경기도 성남시 분당구 서현1동 분당 제생병원 앞에서 지난 5년간 떡볶이를 팔아 생계을 유지해오던 떡복이 노점상이 단속에 맞서다 결국 분신을 하는 안타까운 사건이 벌어졌다. 이번 뿐만이 아니라 우리 주변에서는 단속원과 노점상의 숨바꼭질과 다툼을 자주 볼 수 있다. 서울에도 현재 철거되는 동대문 운동장 주변의 노점상과 서울시가 극단적인 대치를 하고 있다.2004년 청계천 복원 사업으로 황학동 벼룩시장에서 떠밀려 동대문 운동장에 자리를 잡았던 노점상들이 동대문 운동장 공원화 사업에 밀려 다시 떠나게 되었기 때문이다.시에서는 동대문운동장 내 풍물벼룩시장을 철거하는 대신 내년 3월까지 시유지인 동대문구 신설동 109의 5 옛 숭인여중 부지 5056㎡에 새로 풍물벼룩마켓을 조성해 풍물시장 노점 894개를 입주시키기로 했다.그렇지만 서울시는 동대문운동장 축구장 내 입주해 있는 1000여 명의 풍물시장 상인들만 이주에 합의하고 운동장 인근 노점상들은 '합의 대상'이 아니라는 이유로 서울시로부터 어떤 얘기도 듣지 못했다며 주야로 농성을 하고 있다.
이런 노점상의 문제는 어느 한곳에 국한된 것이 아니라 전국적인 문제인데 딱히 해결책을 찾지 못하고 늘 단속과 숨바꼭질 그리고 철거의 악순환만 되풀이 되고 있다.
원론적인 부분으로 보면 합법화시키는 것인데 그러면 야기될 수많은 문제 때문에 이러지도 저러지도 못하는 사이 몇십년이 지나도록 제자리 걸음을 해온셈이다.
2001년 서울시정개발연구원의 도시사회연구부의 박은철 연구원은 '외국인의 노점상 관리정책'이라는 리포트를 통해 노점상 문제해결에 대한 방향을 제시했었다.
리포트는 일본 후쿠오카市, 대만 타이베이市, 홍콩등 노점을 허용하고 있는 대표적인 도시의 관리정책을 다음과 같이 분석했었다.
일본 후쿠오카市
일본은 우리 나라에서 일반적으로 일컫는 노점상은 거의 사라졌고, 야타이(屋台 : 포장마차)만이 전국에 약 440개 정도가 남아 있다. 후쿠오카市에는 190개의 야타이가 밀집되어 있으며, 이들 야타이는 관광가이드에 표기되어 있을 정도로 유명하다. 하지만 시민의 통행 저해, 공중 위생상의 문제 등을 발생시키기도 한다. 이에 후쿠오카市는 2000년 7월부터 「후쿠오카市 야타이 지도요강」을 시행하고 있다. 현재 후쿠오카市는 이 지도요강에 따라 다음과 같이 노점상을 관리하고 있다.
첫째, 야타이의 규격은 3m×2.5m 이내이고, 영업시간은 야타이 설치 및 철거 시간을 포함하여 오후 6시부터 다음날 새벽 4시까지이다. 음식물은 판매 직전에 반드시 충분히 가열한 다음에 판매하여야 한다. 그리고 영업종료 후에는 야타이 설치장소 및 주변을 청소해야 하고, 영업시설물을 방치해서는 안 된다.
둘째, 노점상은 영업 중인 자치구의 구청(區役所)으로부터 4개월마다 갱신되는 도로점용허가를 받아야 하며, 보건소로부터 5년마다 갱신되는 영업허가를 받아야 한다. 또한 경찰서에서도 2개월마다 갱신되는 도로사용허가를 받아야 한다. 이들 허가를 받은 경우에는 도로점용료와 신청수수료를 내는 것은 물론이고, 경찰서에는 도로사용료를, 세무서에는 영업이익에 대한 세금을 별도로 납부해야 한다.
셋째, 후쿠오카市에서 영업하는 노점상에 대해 야타이 순회지도원, 보건소 직원, 경찰이 순회지도를 실시하고 있다. 도로점용허가의 경우에는 야타이 순회지도원이 위반행위의 정도에 따라 주의와 경고를 통해 지도하고 있다. 이들 지도의 횟수에 따라 구청은 도로점용허가를 정지·취소 할 수 있으며, 도로사용허가나 영업허가의 정지·취소와도 연동하고 있다.
대만 타이베이市
1998년 현재 대만의 노점 수는 약 263,290개이며, 그 중에서 타이베이市에는 25,086개의 노점이 영업을 하고 있다. 타이베이市의 노점상은 70개 공영시장, 14개 민영시장, 47개 노점 집중구역에 밀집해 있다. 대만은 1983년 이전에는 경찰국에서 노점상을 관리하다가 1984년부터 노점허가제를 실시하면서부터 건설국에서 노점상을 관리하고 있다. 타이베이市의 경우, 1986년 「타이베이市 노점상 관리규칙」이 시행되면서 영업허가제를 시행하고 있다.
그러나 최근 법규위반 노점상이 크게 늘어나는 등 저소득층 생계보호수단으로서의 노점영업허가제가 한계에 봉착하게 되었다. 이에 市는 「노점상 조례」의 제정을 통해 노점상을 일종의 ‘상행위’로 규정하고, 점용료 및 세금의 부과를 통해 노점상을 관리하려 하고 있다. 현재 市는 「노점상 관리규칙」에 의거하여 노점상을 다음과 같이 관리하고 있다.
첫째, 건설국은 노점운영 희망자에 대한 심사를 통해 3년마다 갱신되는 영업허가증을 발급하고 있다. 이 때 노점운영 희망자는 반드시 타이베이市에 6개월 이상 주민등록을 두고 거주하고 있어야 한다. 게다가 노점운영 희망자는 영세민이거나, 다른 수입이 없는 50세 이상의 사람이어야 한다.
둘째, 노점상이 영업을 하기 위해서는 반드시 노점상협회의 회원으로 가입해야 한다. 노점상은 규정시간 내에만 영업을 해야 하며, 장소사용료·장소관리비를 납부해야 하고, 노점 점포와 주변을 청결히 유지하여야 한다. 그리고 음식물을 파는 노점상은 식품위생관리법상의 규정에 따라 영업을 해야 한다.
셋째, 市는 노점상이 주민등록을 옮기거나, 장소사용료·장소관리비를 3개월 이상 납부하지 않거나, 업종을 변경하거나, 전대·전매 하거나, 다른 사람을 고용하여 영업을 할 경우에는 영업허가를 취소한다.
홍콩
홍콩은 1972년부터 노점상의 수를 감소시키는 데 목표를 두고, 노점허가제를 중심으로 한 강력한 관리정책을 펴고 있다. 노점영업허가는 크게 고정식 노점허가와 이동식 노점허가로 구분되는데, 홍콩정부는 노점상 감축을 위해 원칙적으로는 영업허가증을 신규로 발급하지 않고 있다. 이에 따라 1972년 당시 약 25,000개였던 허가노점상의 숫자가 2000년에는 9,238개로 감소하였다.
노점허가 및 관리에 대한 정책결정은 환경위생국이 전담하고 있는데, 이는 음식물관련 노점이 20%에 불과하지만 노점상 문제의 가장 중요한 영역이라고 판단하기 때문이다. 홍콩 정부는 「즉결처벌조례」 제4조, 「노점상 규례(規例)」, 「음식업 규례(規例)」 등에 따라 다음과 같이 노점상을 관리하고 있다.
첫째, 허가노점상에 대한 관리, 시장운영규칙 준수여부 확인, 무허가노점상 단속 등을 위해 194개조 3,500명의 상근직원으로 구성된 노점상 관리대(Hawker Control Team)를 운영하고 있다.
둘째, 허가노점상에 대해 영업허가증 갱신시 노점상의 유형에 따라 350HK$∼18,480HK$의 수수료를 부과하고 있고, 업종별로 매년 1,478HK$∼26,514HK$의 도로점용료를 부과하고 있다.
셋째, 전매·전대를 하거나, 허가를 받은 노점상 본인이 영업을 하지 않을 경우에는 영업허가를 취소할 수 있다.
위에서 보는 바와같이 일본이 극소수의 야타이를 제외하고 노점상을 사실상 없앨 수 있었던 것은 노점상을 그만두더라도 다른 일을 할 수 있는 일자리가 충분하고, 시민의식이나 거리문화가 뒷받침되었기 때문이다. 대만은 생계형 노점상에 대한 보호 차원에서 허가제를 실시하고는 있으나, 무허가 노점상이 발생하는 등 신규진입 압력이 지속되고 있어 인별(人別) 관리는 사실상 이루어지지 않고 있다. 홍콩은 노점상 감소를 목표로 강력한 노점허가제와 체계적인 관리시스템을 갖추고 있으나, 현재 무허가 노점상이 발생하고 있으며, 전매가 지속되고 있다. 특히, 노점상 4명당 관리인력 1명이라는 초유의 행정비용을 지출함에도 불구하고, 무허가 노점은 근절되지 않고 있다.
결국 노점상정책은 경제상황 및 단계, 시민의식, 문화적 여건, 사회정책적 우선순위, 행정관행 등에 따라 달라질 수밖에 없다. 다만, 일반적으로 경제가 발달한 나라일수록 유통망이 현대화되고 거리가 잘 정비되어 노점상 숫자가 적고, 그렇기 때문에 노점허가제 등의 적극적 관리정책을 펴고 있다. 반면에, 경제수준이 낮은 나라들은 노점상이 자구적 생계보호수단임을 감안하여 영업을 묵인하거나 장소에 따라 부분적으로 금지하는 정책을 유지하고 있다.
따라서 우리가 외국의 사례에서 얻을 수 있는 시사점은 각국의 제도의 내용이나 시스템이라기보다는 어떠한 정책이 어떠한 조건에서 실효를 거둘 수 있는가이다. 특히, 각국의 사회 경제적 상황과 조응하는 정책개발의 필요성을 인식하는 것이 중요하다.
이 리포트를 통해서 그때 좀더 적극적인 해결의지를 갖거나 혹은 벤치마킹 했다면 어땠을까? 노점상과 지자체가 팽팽하게 평행선을 긋고 대치하는 동안 변한 것은 없고 단속으로 인한 예산낭비와 노점상의 불만만 키워왔다.
늦었지만 다행인 점은 2007년부터 각 지자체에서도 노점상에 대해 인식의 변화가 엿보이는 점이다.서울시는 풍물벼룩마켓과 노점 시범가로 운영을 위한 제도적 장치를 마련 중이라고 한다.시범가로에서는 노점상들이 합법적으로 영업을 하는 대신 도로 점용료를 납부하되 단속에 대한 불안 없이 안정적으로 장사를 할 수 있도록 한다고 한다.
시범거리에는 시간제가 적용돼 오후 4시부터 자정이나 새벽 1~2시까지만 영업이 허용된다. 일본이나 대만보다 시간은 길지 않지만 의미있는 일이라고 생각된다.
경기도 고양시도 시민 보행에 불편을 주는 불법 기업형 노점’은 지속적으로 단속해 근절하되, 현재 노점상들에 대한 실태조사 후 생계형 노점상의 경우 신청접수를 받아 자격요건을 심사한 후 일정한 장소에서 허용할 계획이라고 한다.
그동안 첨예하게 대립되어 왔었던 시민의 보행권을 방해하고 교통 흐름을 저해하므로 엄격히 금지해야 한다는 점과 서민들의 생계수단이므로 대체할 대안을 마련해서 영업을 지속할 수 있게 해줘야 한다는 것의 절충안이라고 하겠다.
이 문제를 해결하기 위해서는 지자체만의 힘으로는 해결하기 힘들다.정부에 전담부서를 두고 통합된 가이드라인을 제시해서 지속적으로 관리해야 한다.
조선시대 보부상이 상업자본가에 의해 좌지우지되는 것을 막기 위해 정부가 보부상단의 활동에 직접 개입한 것은 행상업을 관장하고 장시세(場市稅)와 같은 상품유통세를 징수하기 위해서였기도 했지만 보부상이 정부의 보호를 받음으로써 관리의 수탈을 피할 수 있었다는 긍정적인 측면도 있었다..
지금 서울시가 추진하고 있는 '노점가로'와 '풍물벼룩마켓'이 성공하기를 바라는 것은 그동안 불법이라는 오명과 폭력적인 단속과 철거의 악순환을 끊고 누구나 한번쯤 들려보고 싶은 장소로 거듭나기를 시민들은 바라고 있기 때문이다. 무조건 일방통행이 아닌 함께 공존하려는 상생의 마음 그것이 바로 노점상 문제를 해결하는 시발점이다.
이런 노점상의 문제는 어느 한곳에 국한된 것이 아니라 전국적인 문제인데 딱히 해결책을 찾지 못하고 늘 단속과 숨바꼭질 그리고 철거의 악순환만 되풀이 되고 있다.
원론적인 부분으로 보면 합법화시키는 것인데 그러면 야기될 수많은 문제 때문에 이러지도 저러지도 못하는 사이 몇십년이 지나도록 제자리 걸음을 해온셈이다.
2001년 서울시정개발연구원의 도시사회연구부의 박은철 연구원은 '외국인의 노점상 관리정책'이라는 리포트를 통해 노점상 문제해결에 대한 방향을 제시했었다.
리포트는 일본 후쿠오카市, 대만 타이베이市, 홍콩등 노점을 허용하고 있는 대표적인 도시의 관리정책을 다음과 같이 분석했었다.
일본 후쿠오카市
일본은 우리 나라에서 일반적으로 일컫는 노점상은 거의 사라졌고, 야타이(屋台 : 포장마차)만이 전국에 약 440개 정도가 남아 있다. 후쿠오카市에는 190개의 야타이가 밀집되어 있으며, 이들 야타이는 관광가이드에 표기되어 있을 정도로 유명하다. 하지만 시민의 통행 저해, 공중 위생상의 문제 등을 발생시키기도 한다. 이에 후쿠오카市는 2000년 7월부터 「후쿠오카市 야타이 지도요강」을 시행하고 있다. 현재 후쿠오카市는 이 지도요강에 따라 다음과 같이 노점상을 관리하고 있다.
첫째, 야타이의 규격은 3m×2.5m 이내이고, 영업시간은 야타이 설치 및 철거 시간을 포함하여 오후 6시부터 다음날 새벽 4시까지이다. 음식물은 판매 직전에 반드시 충분히 가열한 다음에 판매하여야 한다. 그리고 영업종료 후에는 야타이 설치장소 및 주변을 청소해야 하고, 영업시설물을 방치해서는 안 된다.
둘째, 노점상은 영업 중인 자치구의 구청(區役所)으로부터 4개월마다 갱신되는 도로점용허가를 받아야 하며, 보건소로부터 5년마다 갱신되는 영업허가를 받아야 한다. 또한 경찰서에서도 2개월마다 갱신되는 도로사용허가를 받아야 한다. 이들 허가를 받은 경우에는 도로점용료와 신청수수료를 내는 것은 물론이고, 경찰서에는 도로사용료를, 세무서에는 영업이익에 대한 세금을 별도로 납부해야 한다.
셋째, 후쿠오카市에서 영업하는 노점상에 대해 야타이 순회지도원, 보건소 직원, 경찰이 순회지도를 실시하고 있다. 도로점용허가의 경우에는 야타이 순회지도원이 위반행위의 정도에 따라 주의와 경고를 통해 지도하고 있다. 이들 지도의 횟수에 따라 구청은 도로점용허가를 정지·취소 할 수 있으며, 도로사용허가나 영업허가의 정지·취소와도 연동하고 있다.
대만 타이베이市
1998년 현재 대만의 노점 수는 약 263,290개이며, 그 중에서 타이베이市에는 25,086개의 노점이 영업을 하고 있다. 타이베이市의 노점상은 70개 공영시장, 14개 민영시장, 47개 노점 집중구역에 밀집해 있다. 대만은 1983년 이전에는 경찰국에서 노점상을 관리하다가 1984년부터 노점허가제를 실시하면서부터 건설국에서 노점상을 관리하고 있다. 타이베이市의 경우, 1986년 「타이베이市 노점상 관리규칙」이 시행되면서 영업허가제를 시행하고 있다.
그러나 최근 법규위반 노점상이 크게 늘어나는 등 저소득층 생계보호수단으로서의 노점영업허가제가 한계에 봉착하게 되었다. 이에 市는 「노점상 조례」의 제정을 통해 노점상을 일종의 ‘상행위’로 규정하고, 점용료 및 세금의 부과를 통해 노점상을 관리하려 하고 있다. 현재 市는 「노점상 관리규칙」에 의거하여 노점상을 다음과 같이 관리하고 있다.
첫째, 건설국은 노점운영 희망자에 대한 심사를 통해 3년마다 갱신되는 영업허가증을 발급하고 있다. 이 때 노점운영 희망자는 반드시 타이베이市에 6개월 이상 주민등록을 두고 거주하고 있어야 한다. 게다가 노점운영 희망자는 영세민이거나, 다른 수입이 없는 50세 이상의 사람이어야 한다.
둘째, 노점상이 영업을 하기 위해서는 반드시 노점상협회의 회원으로 가입해야 한다. 노점상은 규정시간 내에만 영업을 해야 하며, 장소사용료·장소관리비를 납부해야 하고, 노점 점포와 주변을 청결히 유지하여야 한다. 그리고 음식물을 파는 노점상은 식품위생관리법상의 규정에 따라 영업을 해야 한다.
셋째, 市는 노점상이 주민등록을 옮기거나, 장소사용료·장소관리비를 3개월 이상 납부하지 않거나, 업종을 변경하거나, 전대·전매 하거나, 다른 사람을 고용하여 영업을 할 경우에는 영업허가를 취소한다.
홍콩
홍콩은 1972년부터 노점상의 수를 감소시키는 데 목표를 두고, 노점허가제를 중심으로 한 강력한 관리정책을 펴고 있다. 노점영업허가는 크게 고정식 노점허가와 이동식 노점허가로 구분되는데, 홍콩정부는 노점상 감축을 위해 원칙적으로는 영업허가증을 신규로 발급하지 않고 있다. 이에 따라 1972년 당시 약 25,000개였던 허가노점상의 숫자가 2000년에는 9,238개로 감소하였다.
노점허가 및 관리에 대한 정책결정은 환경위생국이 전담하고 있는데, 이는 음식물관련 노점이 20%에 불과하지만 노점상 문제의 가장 중요한 영역이라고 판단하기 때문이다. 홍콩 정부는 「즉결처벌조례」 제4조, 「노점상 규례(規例)」, 「음식업 규례(規例)」 등에 따라 다음과 같이 노점상을 관리하고 있다.
첫째, 허가노점상에 대한 관리, 시장운영규칙 준수여부 확인, 무허가노점상 단속 등을 위해 194개조 3,500명의 상근직원으로 구성된 노점상 관리대(Hawker Control Team)를 운영하고 있다.
둘째, 허가노점상에 대해 영업허가증 갱신시 노점상의 유형에 따라 350HK$∼18,480HK$의 수수료를 부과하고 있고, 업종별로 매년 1,478HK$∼26,514HK$의 도로점용료를 부과하고 있다.
셋째, 전매·전대를 하거나, 허가를 받은 노점상 본인이 영업을 하지 않을 경우에는 영업허가를 취소할 수 있다.
위에서 보는 바와같이 일본이 극소수의 야타이를 제외하고 노점상을 사실상 없앨 수 있었던 것은 노점상을 그만두더라도 다른 일을 할 수 있는 일자리가 충분하고, 시민의식이나 거리문화가 뒷받침되었기 때문이다. 대만은 생계형 노점상에 대한 보호 차원에서 허가제를 실시하고는 있으나, 무허가 노점상이 발생하는 등 신규진입 압력이 지속되고 있어 인별(人別) 관리는 사실상 이루어지지 않고 있다. 홍콩은 노점상 감소를 목표로 강력한 노점허가제와 체계적인 관리시스템을 갖추고 있으나, 현재 무허가 노점상이 발생하고 있으며, 전매가 지속되고 있다. 특히, 노점상 4명당 관리인력 1명이라는 초유의 행정비용을 지출함에도 불구하고, 무허가 노점은 근절되지 않고 있다.
결국 노점상정책은 경제상황 및 단계, 시민의식, 문화적 여건, 사회정책적 우선순위, 행정관행 등에 따라 달라질 수밖에 없다. 다만, 일반적으로 경제가 발달한 나라일수록 유통망이 현대화되고 거리가 잘 정비되어 노점상 숫자가 적고, 그렇기 때문에 노점허가제 등의 적극적 관리정책을 펴고 있다. 반면에, 경제수준이 낮은 나라들은 노점상이 자구적 생계보호수단임을 감안하여 영업을 묵인하거나 장소에 따라 부분적으로 금지하는 정책을 유지하고 있다.
따라서 우리가 외국의 사례에서 얻을 수 있는 시사점은 각국의 제도의 내용이나 시스템이라기보다는 어떠한 정책이 어떠한 조건에서 실효를 거둘 수 있는가이다. 특히, 각국의 사회 경제적 상황과 조응하는 정책개발의 필요성을 인식하는 것이 중요하다.
이 리포트를 통해서 그때 좀더 적극적인 해결의지를 갖거나 혹은 벤치마킹 했다면 어땠을까? 노점상과 지자체가 팽팽하게 평행선을 긋고 대치하는 동안 변한 것은 없고 단속으로 인한 예산낭비와 노점상의 불만만 키워왔다.
늦었지만 다행인 점은 2007년부터 각 지자체에서도 노점상에 대해 인식의 변화가 엿보이는 점이다.서울시는 풍물벼룩마켓과 노점 시범가로 운영을 위한 제도적 장치를 마련 중이라고 한다.시범가로에서는 노점상들이 합법적으로 영업을 하는 대신 도로 점용료를 납부하되 단속에 대한 불안 없이 안정적으로 장사를 할 수 있도록 한다고 한다.
경기도 고양시도 시민 보행에 불편을 주는 불법 기업형 노점’은 지속적으로 단속해 근절하되, 현재 노점상들에 대한 실태조사 후 생계형 노점상의 경우 신청접수를 받아 자격요건을 심사한 후 일정한 장소에서 허용할 계획이라고 한다.
그동안 첨예하게 대립되어 왔었던 시민의 보행권을 방해하고 교통 흐름을 저해하므로 엄격히 금지해야 한다는 점과 서민들의 생계수단이므로 대체할 대안을 마련해서 영업을 지속할 수 있게 해줘야 한다는 것의 절충안이라고 하겠다.
이 문제를 해결하기 위해서는 지자체만의 힘으로는 해결하기 힘들다.정부에 전담부서를 두고 통합된 가이드라인을 제시해서 지속적으로 관리해야 한다.
조선시대 보부상이 상업자본가에 의해 좌지우지되는 것을 막기 위해 정부가 보부상단의 활동에 직접 개입한 것은 행상업을 관장하고 장시세(場市稅)와 같은 상품유통세를 징수하기 위해서였기도 했지만 보부상이 정부의 보호를 받음으로써 관리의 수탈을 피할 수 있었다는 긍정적인 측면도 있었다..
지금 서울시가 추진하고 있는 '노점가로'와 '풍물벼룩마켓'이 성공하기를 바라는 것은 그동안 불법이라는 오명과 폭력적인 단속과 철거의 악순환을 끊고 누구나 한번쯤 들려보고 싶은 장소로 거듭나기를 시민들은 바라고 있기 때문이다. 무조건 일방통행이 아닌 함께 공존하려는 상생의 마음 그것이 바로 노점상 문제를 해결하는 시발점이다.